Over een paar jaar – in 2027 – moeten de Europese landen de Kaderrichtlijn Water (KRW, zie kader) de doelen van de KRW hebben gehaald, uitzonderingen daargelaten. Marleen van Rijswick: “Daarom wordt iedereen nu zo zenuwachtig.” Als hoogleraar Europees en nationaal waterrecht aan de Universiteit Utrecht houdt ze zich bezig met de vraag hoe het recht kan bijdragen aan een billijk en duurzaam waterbeheer dat gebaseerd is op gedeelde verantwoordelijkheden.
De doelstellingen van de KRW draaien om water in de Europese Unie dat in een goede toestand is en ook moeten er gezonde, veerkrachtige ecosystemen zijn. Er is al twee keer uitstel geweest: de doelstellingen moesten eerst in 2015 en toen in 2021 gerealiseerd zijn. Nederland heeft, net als de rest van de Europese lidstaten, de eerdere deadlines dus niet gehaald. “Een beetje wonderlijk,” vindt Van Rijswick, “want het grootste deel van de verplichtingen gold al op grond van richtlijnen die we vanaf de jaren 70, 80 en 90 hadden. Het enige echte nieuwe element is het ecosysteem-denken.”
Hakken in het zand
Helaas is nu al duidelijk dat Nederland de doelstellingen ook in 2027 niet gaat halen en veel andere landen ook niet. “Er is te weinig tijd voor alles wat nog gedaan moet worden.” Dat blijkt ook uit recente rapporten van de Raad voor de Leefomgeving en Witteveen en Bos. “Vooral de nutriënten¬problematiek, de hoeveelheid meststoffen op het land, is te groot. Verder zijn de rioolwater¬zuiveringsinstallaties, onze eigen mest, een probleem. Ook medicijnresten en andere nieuwe stoffen zijn nog niet goed onder controle of nog niet gereguleerd.”
Marleen van Rijswick promoveerde in 2001 op een onderzoek naar de juridische instrumenten om de waterkwaliteit te verbeteren en volgt de Kaderrichtlijn Water al vanaf het begin. Ze wijst op het Aquarein-rapport dat de Wageningen Universiteit in 2003 uitbracht in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. “De auteurs hadden uitgezocht wat het betekende als Nederland in 2015 aan alle doelstellingen zou voldoen en alle wateren als natuurlijke wateren zouden worden aangemerkt. Men ging uit van een worst case scenario, wat ver verwijderd is van de realiteit. De conclusie was dat er dan geen landbouw meer mogelijk zou zijn in Nederland. Toen gingen alle hakken in het zand.”
Naast meststoffen die het water vervuilen noemt ze de bestrijdingsmiddelen en in die context het recente voorstel om glyfosaat te verbieden, maar dat dit nu toch nog de komende tien jaar gebruikt mag worden. “Ook de Natuurherstelwet die voorlopig de ijskast in gaat zou zeer behulpzaam kunnen zijn voor het bereiken van een goede waterkwaliteit. Dat soort dingen helpen natuurlijk niet om op tijd je doelen te halen.”
Geen offers
En hoewel we voor heel veel chemische stoffen de termijn wel gehaald hebben, is dat voor een aantal nog niet het geval, legt Van Rijswick uit. “Het zogenoemde one out all out-principe: als je voor één stof niet voldoet, dan heb je de doelstellingen van de KRW niet gehaald. Dat is natuurlijk een beetje ontmoedigend voor mensen die heel veel inspanningen hebben geleverd. Aan de andere kant: we moeten oppassen dat we niet verlammen en de moed opgeven.”
Ook komen er steeds nieuwe chemische stoffen op de markt en daar is niet direct wetgeving voor. Het is nog onbekend hoe schadelijk die precies zijn en het normeren kost tijd. “Dat moet je heel zorgvuldig doen. Ondertussen zorgen die nieuwe stoffen natuurlijk wel voor een slechtere waterkwaliteit.”
Marleen van Rijswick, hoogleraar Europees en nationaal waterrecht aan de Universiteit van Utrecht (Foto: Eelkje Colmjon, Eelk.nl)
Dat het zo moeilijk is de doelstellingen te halen, wijt de hoogleraar ook aan de sterke lobby: “Mensen zijn niet bereid die offers te brengen. Niet alleen de boeren of de industrie, vooral de politiek niet. De politieke tendens nu is vooral: laten we alsjeblieft niemand iets in de weg leggen. Geen economische activiteiten hinderen of de landbouw aan beperkingen onderwerpen.”
Wie loost waar en wat
Van Rijswick wijst verder op het feit dat er een goed, actueel overzicht van verleende vergunningen ontbreekt: van wie wat en waar loost dus. “Dat is een heel zorgelijk aspect. Want als je niet weet welke schadelijke stoffen in het water terecht komen, dan weet je ook niet wat er nodig is om het aan te pakken.”
De vergunningen van Rijkswaterstaat en de waterschappen worden de directe lozingen genoemd: die komen direct in de rivieren, bijvoorbeeld de Maas of de zijrivieren. Daarnaast heb je regulering van lozingen door gemeentes, door middel van algemene regels of vergunningen: de indirecte lozingen die eerst in de riolering komen en gezuiverd worden en dan pas in de rivieren.
Vooral de indirecte lozingen zijn niet goed in beeld. “Veel gemeentes weten niet precies wat er geloosd wordt. Maar ook Rijkswaterstaat en de waterschappen hebben niet helemaal helder wat nu precies vergund is en deze vergunningen zijn ook vaak verouderd.” Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is, met oog op de doelen die behaald moeten worden voor de Kaderrichtlijn Water, vorig jaar wel het ‘KRW-impulsprogramma’ gestart om onder andere de vergunningen van Rijkswaterstaat in kaart te brengen en te actualiseren.
Geen politieke urgentie
De reden van die achterstanden? Van Rijswick: “Een groot gebrek aan capaciteit om te controleren en te handhaven. En toezicht en handhaving heeft de afgelopen decennia natuurlijk niet echt politieke prioriteit gekregen. Daardoor is er geen geld om hier tijd voor vrij te maken, kennis te ontwikkelen en mensen voor op te leiden en aan te nemen. Als het geen prioriteit heeft, dan gebeurt het niet.” Ze voegt eraan toe: “Ik denk wel dat we de afgelopen tijd zo laks en onvoorzichtig met onze leefomgeving zijn geweest dat er nu enorme achterstanden zijn, waardoor de ene crisis op de andere volgt.”
RIWA-Maas heeft een begin gemaakt met een overzicht van de directe en indirecte vergunningen in een Excel-bestand. Van Rijswick: “Dit is heel positief. Echt een hele belangrijke eerste stap. Milieuorganisaties zouden natuurlijk heel graag deze lijst hebben.” Daarnaast zegt ze: “Eigenlijk zou de overheid dit moeten doen. We hebben wetgeving waarin staat dat die vergunningen openbaar zijn en ook de Kaderrichtlijn Water vraagt dat vergunningen actueel zijn. Je zou ze dus eigenlijk heel makkelijk in moeten kunnen zien.”
Boetes en dwangsommen
Wat als we de doelen inderdaad niet halen? Van Rijswick: “In de eerste plaats is het doel van Europa om voldoende gezond water te hebben. Wanneer onze waterkwaliteit achteruit gaat, is dat natuurlijk schadelijk voor de gezondheid van mensen en voor de natuur. Dat is het belangrijkste argument om de doelen van de KRW te moeten willen halen, maar dit krijgt vaak te weinig aandacht.”
Daarnaast kan de Europese Commissie een lidstaat voor het Europese Hof van Justitie dagen. Een lidstaat kan zich, als niet voldaan wordt aan de doelstellingen, beroepen op uitzonderingsgronden waar de Kaderrichtlijn Water in voorziet, legt Van Rijswick uit. Bijvoorbeeld als er sprake is van overmacht, zoals extreem weer. Of als er dijken aangelegd moeten worden of stuwdammen om duurzame energie op te wekken of als bijvoorbeeld beekherstel nodig is. “Dan gaat de kwaliteit eerst even achteruit. Als je goede redenen hebt, kun je je op een uitzondering beroepen.”
Is er geen gegrond beroep op een uitzondering mogelijk, dan kan de rechter een land veroordelen. “Dat is misschien maar een papiertje, maar het ziet er niet goed uit en je moet er wat aan doen.” Want een lidstaat kan daarnaast boetes krijgen en dwangsommen. Voor Nederland gaat het om een boete van maximaal €40 miljoen per jaar en een dwangsom van maximum €219.170,40 per dag. “Dat gaat natuurlijk echt in de papieren lopen.”
Rechtszaken tegen bedrijven
Wanneer de doelen in 2027 niet gehaald zijn, kunnen daarnaast milieuorganisaties en andere partijen tegen vergunningen in beroep gaan. Dat kan ook al vanaf vandaag als er sprake is van achteruitgang van de kwaliteit van het water. “Dat is nog veel risicovoller, want dan kom je voor de nationale rechter,” zegt Van Rijswick. “En dan kan het gebeuren dat een bedrijf geen vergunning meer krijgt, omdat er normen overschreden zijn en er geen verdere vervuiling bij mag. Dat heeft allerlei negatieve gevolgen voor de economie en kan leiden tot een oneerlijke verdeling van de lasten vanwege het niet op tijd voldoen.” Dit soort rechtszaken worden nu al voorbereid, vertelt ze, door bijvoorbeeld de Nederlandse organisatie Mobilisation for the Environment (MOB), die eerder rechtszaken vanwege stikstof voerde en won. Zullen ook bedrijven in de andere landen van het Maasstroomgebied hier last van gaan krijgen? “Jazeker,” reageert Van Rijswick. Nederland is recent een rechtszaak begonnen tegen Vlaanderen voor lozingen op de Schelde die naar Nederland stromen. En de Belgische overheid is net een zaak tegen Nederland begonnen vanwege lozingen van Chemelot in de Maas bij Sittard-Geleen. “Daarom is de internationale samenwerking zo enorm belangrijk. Als je bedenkt dat een derde van de verontreinigingen in de Maas uit het buitenland komt, zou daar meer aandacht voor moeten komen, al doen we het grootste deel van de vervuiling zelf. Je moet kortom beide sporen bewandelen.”
In de Kaderrichtlijn Water staat de verplichting dat de landen die een stroomgebied delen, zoals dat bij de Maas het geval is, moeten samenwerken. “We moeten niet meer alleen kijken naar de plek waar een bepaalde vervuiling optreedt, maar naar het hele stroomgebied. In kaart brengen welke verontreinigingsbronnen er zijn en hoe we dat samen kunnen oplossen.”
Uitstelgedrag
Nederland is in feite vanaf het begin van plan geweest de verlengingen van de Kaderrichtlijn Water volledig te benutten, vertelt Van Rijswick verder. De andere landen hebben ook van de uitstelmogelijkheden gebruik gemaakt. “Dat uitstelgedrag heeft heel wat jaren gekost: ook het discussiëren over wat voor soort verplichting het is, of het haalbaar en betaalbaar is, het zoeken naar geitenpaadjes is contraproductief gebleken om de doelen op tijd te halen.”
Ook zegt ze: “Als iedereen gewoon zijn eigen verantwoordelijkheid had genomen, in plaats van naar elkaar te wijzen dan waren we natuurlijk veel verder geweest.” Het feit dat er zo veel partijen verantwoordelijk zijn voor de waterkwaliteit, helpt hier niet bij: de waterschappen, Rijkswaterstaat, het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, gemeenten, provincies en bedrijven.
Verantwoordelijkheid nemen
Van Rijswick is dus al zo’n 25 jaar met de Kaderrichtlijn Water bezig. “Het blijkt een heel venijnig vraagstuk,” zegt ze. “En dat komt ook omdat wij Nederlanders enorm verwend zijn. We wonen in een delta die heel gevaarlijk is, maar we voelen ons allemaal veilig omdat er constant geïnvesteerd wordt in de waterveiligheid. Datzelfde geldt voor ons drinkwater. We kunnen water drinken uit de kraan, in de zomer buiten zwemmen zonder bang te zijn enge ziektes op te lopen. In veel landen is dat wel anders. Het gevoel aan urgentie ontbreekt bij ons. Niet alleen bij mensen, helaas ook bij de overheid die toch verantwoordelijk is om voor een gezonde leefomgeving en de gezondheid van zijn burgers te zorgen.”
Toch vindt ze dat we nu alles op alles moeten zetten om zo dicht mogelijk bij KRW-doelstellingen te komen. “We moeten allemaal die verantwoordelijkheid nemen. Al die betrokken partijen. Ook omdat de rechter anders tegen een land aankijkt dat veel gedaan heeft om de doelstellingen te bereiken dan tegen een land dat steeds probeert onder de gemaakte afspraken uit te komen. En misschien halen we die doelen een paar jaar na 2027 wel.”
Tekst: Thessa Lageman, Onder Woorden
Dit interview is gepubliceerd in het RIWA Jaarrapport 2023 De Maas
